企业单位进行生产经营活动，家庭过日子，都要考虑要办什么事，花多少钱，这笔钱从什么地方筹集，筹集来后怎么用，这都要事先作出安排。这种安排就有做预算的意思。不过我们在讲国家预算时，则不能只作这样简单的理解。它除了要反映要筹集多少钱、怎么用外，还有一个怎么产生、由谁编制、由谁决定、在什么时间段内进行的问题。

(一)什么是国家预算

预算一词从字面上理解是指在经济上预先盘算的意思。国家预算也称政府预算，是政府的基本财政收支计划。财政是国家为了实现其职能的需要，对一部分社会产品进行分配和再分配的活动，是国家配置资源的重要方式和调控社会经济运行的重要手段，是确保国家赖以存在的基本条件，有财才有政。在现代社会，任何一个国家要维持其运行，要为社会提供公共服务，都必须有资金作保障。这种国家对资金的筹集、使用活动就是我们所说的财政。国家的这种分配活动要通过许多工具的运用才能实现。如国家通过税收工具向个人和企业单位无偿征收税款，以取得收入，通过制定各种开支标准和规程来保证财政资金的合理有序运用。国家的财政分配活动不能盲目进行，国家要从社会产品中收取多少，通过什么方式收取，收来的钱用在什么地方，怎么使用，达到什么效果，都必须事先作出估算，并经过法定程序予以确认。

国家预算具有六个特征：

一是预测性。在编制预算时，要根据对社会经济发展的预计，预测能收取到多少收入，根据社会管理和发展的需要安排支出。当客观经济形势发生意想不到的变化，原来预计能取得的收入和安排的支出已不可能实现时，就要及时对预算进行调整。

二是法定性。国家预算不同于一般意义上的预算，一般意义上的预算由当事人自行决定即可，国家预算的编制和确定都必须依照一定的法律程序进行。一般情况下，都是由政府编制，由国家权力机关批准。政府编制的预算只能称草案，只有经过权力机关批准后，预算才得以成立。预算一经权力机关批准，即成为具有法律效力的文件，执行机关必须照此执行，非经法定程序，不得改变。

三是完整性。国家预算是政府的基本财政收支计划，一般地说，政府所有的收入和支出都必须纳入进来。我国由于历史的原因和管理的需要，目前还有相当一部分政府收支没有纳入预算。

四是时段性。政府预算必须是未来一段时期内的计划，不能三天两头向权力机关报批。只要国家存续，就需要不停地进行收支活动，以维持其正常运转，实现其职能。但为了方便核算和管理，人们往往要设定一定的时段，这种时段一般以一年为界。这种时段在企业为会计年度，在国家预算上称为预算年度。预算年度的起讫时间各国不一，有的采取日历年度即从每年的1月1日起至12月31日止，有的是从每年的4月1日起至第二年的3月31日止，有的是从每年的7月1日起至第二年的6月30日止。我国是采取的是日历年度。

五是公开性。由于国家预算的收入和支出都与人民群众的关系极为密切，因此一般要求其公开透明。无论是权力机关的审查批准过程，还是批准以后的预算，以及预算的执行情况都应当向社会公开。

六是责任性。政府对预算的执行负责，预算的执行结果必须向权力机关报告并得到权力机关的认可。

(二)国家预算的作用

国家预算的作用主要体现在四个方面：

1．确定政府可获得的资源，有利于全面安排支出。通过预算的编制，事先进行预测，使我们能掌握一年内能筹集到多少收入，并根据财力的多少和支出的需要确定支出，也就是我们常说的要量人为出。如在2004年预算中，全国预算收入安排了23570亿元，相应地安排支出26768亿元(赤字3198亿元)。

2．反映政府的活动范围和方向。预算上的一收一支，决不仅仅是数字的排列，它必然要反映在政府的各项活动上。从预算收入安排上看，每一笔收入都必须落实到项目上，在某一个收入项目上征多少收入，减多少收入，能反映出政府的政策取向。如在2004年的预算中，确定减征农业税，就反映出国家要通过减轻种粮农户的负担来鼓励农民种粮的政策。从支出安排上看，国家对哪些方面增加投入物业经理人，反映出国家鼓励哪些方面的发展。如近些年来，国家每年都加大对教育、农业、科技的投入，就反映出国家重视农业、重视科教兴国的政策。

3．有利于人民参与对国家事务的管理。对预算的讨论决定和对预算执行的监督是人民参与国家事务管理的重要体现。预算草案编出后要送由人民代表组成的权力机关进行审查，经其批准后预算才能成立。倘若预算草案不符合人民的意愿，权力机关有权进行修改，有权不予批准。国家权力机关对预算的批准，实质上是对政府工作安排的批准，体现权力机关授权政府可以干哪些事。当预算经国家权力机关批准后，其执行还要受到权力机关的监督。政府在年度终了要向权力机关报告执行结果，权力机关对执行结果还要进行审查，并决定是否批准。

4．有利于政府活动的有序进行。由于预算对政府一年要做哪些事，做某件事要给多少钱都事先作出了安排，在新的年度开始后，征收部门按法律规定组织收入，财政部门按预算拨付资金，相关职能部门得到资金后按事先安排开展工作。这样就能有利于政府及其部门对所要干的事情能早作准备，按计划开展工作，避免工作的盲目性。

(三)国家预算的结构和形式

世界各国无论是联邦制国家还是单一制国家，一般都实行分级管理，都设有中央政府和地方政府，中央政府和地方政府分别履行职能。中央政府和地方政府要行使职权，就需要有相应的财力作保证，就要设置相应的预算。

我国的国家预算由中央预算和地方预算组成。地方预算分为省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇四级。中央预算由中央各部门预算组成，包括地方向中央上解的收人数额和中央对地方返还和补助支出的数额。地方预算由本级政府各部门预算和所属的下级政府总预算组成。部门预算是反映一个部门全部收入和支出的预算，反映各部门为履行职责使用财政资金的情况。部门收入包括财政预算拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入及其他收入；部门支出包括用以上收入安排的各项支出。部门预算的编制单位除了政府组成部门和政府各直属部门外，还包括其他与财政部门直接发生缴拨款关系的一级预算单位。

国家预算的形式是指预算收支表格的安排，有单式预算和复式预算之分。单式预算是将年度内的全部收入和支出在一个计划表格中加以反映和计算。复式预算是将一年的全部收支分几个独立的计划表格来反映。在我国，中央预算和地方各级政府预算应按照复式预算编制，复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。实践中我国曾编制过经常性预算和建设性预算。经常性预算收入是各项税收收入和其他一般性收入；经常性预算支出是国家用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项事业以及用于人民生活和社会等方面的开支。建设性预算收入是经常性预算结余、专项建设性收入以及债务收入；建设性预算支出是用于各项经济建设的支出。由于预算管理中有些改革还没到位，实践中感到作用不大，后来就没有再编制复式预算。但从完善我国社会主义市场经济机制的需要看，我国还是应编制复式预算，今后的复式预算应由一般收支预算、国有资本预算、社会保障预算和其他预算构成。