自2001年起,按照《财政国库管理制度改革试点方案》和相关配套制度,我国从中央到地方自上而下的稳步推进国库集中收付制度改革。目前所有县级以上预算单位及部分乡级预算单位实现了国库集中收付制度,基本解决了财政资金运行不透明、资金使用缺乏监督、收支运行效率低下以及资金被截留、挤占、挪用现象时有发生等问题,政府资金分散管理的状况得到了明显改善。但由于改革过程中始终施行的是“试点方案”,没有随着形势的发展变化对改革方案进行完善优化,使得改革在账户设置、流程设计等方面还存在与改革目标不一致的问题,亟须对国库集中收付制度进行完善。

存在的问题

(一)“国库单一账户体系”的账户设置模式不能从根本上解决财政资金分散管理的问题。《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》提出了建立以国库单一账户为基础的财政国库管理制度改革要求,由于当时各项改革还难以完全配套进行,很难立即做到将所有财政性资金都纳入国库单一账户管理,并直接支付到商品或劳务供应者,所以作出建立“国库单一账户体系”的改革试点方案设计。大量财政专户和各类收支过渡账户的存在,使政府财政资金并未全部集中于国库单一账户,这样的资金存放状况,不利于政府摸清家底集中调度财力,不利于公共财政体制建设,不利于加强财政资金安全管理。

(二)国库集中收付代理银行委托主体的变化不仅违背了现行行政法规的规定,而且也给国库管理带来了难度。按照《中华人民共和国国家金库条例》和《中华人民共和国预算法实施条例》关于未设人民银行分支机构的地区,国库业务委托有关商业银行办理的规定,国库集中收付业务应由人民银行及其分支机构委托有关商业银行办理。而从现行国库集中收付代理银行选择确定过程可以看出,国库集中收付代理银行委托主体是财政部门,委托标的是办理财政性资金支付清算业务,只要支付指令要素齐全,代理银行就必须在额度内办理支付。由于财政部门与代理银行存在着委托与被委托的关系,财政部门直接决定着代理权的归属,所以代理银行在办理财政部门支付业务时自然是言听计从。

(三)国库集中收付流程设计繁琐、运转环节多,削弱了国库事中监督。一是非税收入经专户再缴入国库的缴库流程设计和按旬缴库的规定,造成非税收入缴库不及时。从2013年审计署对人民银行履行经理国库职责的审计结论看,被审计地区大都存在非税收入缴库不及时问题,涉及金额达200多亿元,大量非税收入存放在财政部门或执收单位开立的过渡账户迟迟不上缴国库,有的延压半年之久。二是“先垫支、后清算”的集中支付模式违反了《支付结算办法》的相关规定。在“先垫支、后清算”的集中支付模式下,代理银行根据财政部门或预算单位的支付指令从零余额账户先行垫款支付资金,日终前与人民银行国库进行资金清算。这一支付清算过程违反了《支付结算办法》关于“银行不予垫款”的结算原则。三是“先垫支、后清算”集中支付模式易造成代理银行垫付资金。由于财政、代理银行、国库间传递的支付额度信息不一致,或代理银行申请划款资料不齐全、要素不完整,或代理银行申请划款不及时以及系统网络出现故障等情况,都会造成代理银行垫付资金。商业银行垫付资金,将影响商业银行流动性,诱发财政透支,导致财政风险转嫁为银行风险。四是不能满足财政和预算单位随时办理支付的服务需求。“先垫支,后清算”集中支付模式下,每日代理银行需汇总辖属分支机构当日支付信息,然后与人民银行国库办理资金清算。为保证垫支资金得到及时清算,代理银行一般都规定办理支付截止时间,对超过规定时间收到的支付指令,一般当日不予办理支付。虽然财政对代理银行当日来不及与人民银行国库清算的垫支资金计付利息,但代理银行也不愿垫支。

深化国库集中收付制度改革的建议

(一)建立国库单一账户制度。国库集中收付改革的实质是财政资金集中到国库单一账户,实现收入全部归集到国库单一账户,支出全部从国库单一账户直达商品或劳务供应者。即由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出。实现这一目标,必须坚持国务院确定的“建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度”改革方向。以国库单一账户为基础,就是建立国库单一账户制度,财政部门设立国库单一账户,所有财政性资金都通过国库单一账户核算,财政资金的余额只保存在国库单一账户。为此,要变现行国库单一账户体系模式设计为国库单一账户模式设计,取消财政专户和税款过渡性账户,对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金需要开设财政专户的,应将专户开设在国库,在国库单一账户下分账核算,这样既能保证特定专用资金的专账保管、专账核算、专款专用,又能实现所有财政性资金都通过国库单一账户核算,财政资金的余额只保存在国库单一账户的国库单一账户制度的建立。

(二)建立国库直接办理集中支付业务模式。改变现行商业银行代理国库集中支付业务模式,建立以国库直接办理集中支付业务为主、商业银行代理部分集中支付业务为辅的国库集中支付模式。以国库直接办理集中支付业务为主,就是财政直接支付业务和除支取现金以外的财政授权支付业务全部由国库直接办理,国库直接将款项从国库单一账户划拨至商品或劳务供应者。商业银行代理部分集中支付业务为辅,是指财政授权支付的支取现金业务以及国库不能直接办理的其他集中支付业务交由商业银行代理,作为国库办理集中支付业务的补充。集中支付代理银行由国库选择并做出委托,代理银行根据委托代理协议履行办理相关业务及相应的监督管理职责。

(三)完善国库集中收付流程。一是完善非税收入收缴流程。取消非税收入财政专户,非税收入缴款人直接将收入缴入国库单一账户,实现非税收入实时入库,有效解决非税收入延解占压、入库不及时问题。二是优化国库集中支付流程。按照以国库直接办理集中支付业务为主、商业银行代理部分集中支付业务为辅的国库集中支付模式,最优的国库集中支付流程为:财政直接支付是由预算单位按照批准的部门预算和用款计划,向财政部门提出支付申请,财政部门审核无误后,向国库发出支付信息并签发支付令,国库在支付额度内根据支付令从国库单一账户直接向收款人付款。财政授权支付是由预算单位按照批准的部门预算和用款计划,向财政部门提出授权支付的月度用款限额,财政部门批准月度用款限额后,通知国库部门,预算单位在月度用款限额内,自行向国库开出支付令,国库对于转账划款的支付申请,根据支付令从国库单一账户直接向收款人付款,对于支取现金的支付申请,国库从单一账户将资金划往指定代理银行,预算单位从代理银行提取现金。由于受客观条件制约,国库暂时不能直接办理财政授权支付业务的物业经理人,可委托代理银行办理,流程为:预算单位按照批准的部门预算和用款计划,向财政部门提出授权支付的月度用款限额,财政部门批准月度用款限额后,通知代理银行和国库部门,预算单位在月度用款限额内,自行开出支付令发送给国库,国库按照相关规定审核通过后,由国库部门将资金及支付指令发送给代理银行,代理银行根据支付令向收款人付款。这样的国库集中支付流程设计,既符合《支付结算办法》关于“银行不予垫款”的结算原则,又解决了银行垫付资金的风险,同时还最大限度地满足了预算单位随时支付的需求及加强国库监督管理的需要。